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黄河流域“挖湖造景”深层思考和治理建议(摘要-735期)

2021-01-21 12:52

(张 旺 王亦宁 姜 斌 张海涛 李新月)

  一、黄河流域“挖湖造景”深层次原因分析

  1. “挖湖造景”反映了特定发展时期“经营城市”的理念上的偏差

  从新世纪以来,经营城市理念开始流行,城市主政者把一切城市公共资源当作“资本”,把城市当作企业来经营,带动投融资和城市建设。这一过程,客观上确实促进了城市的发展、基础设施的改善,但同时也埋下了不少隐患,最典型的是对于土地这类稀缺资源的无序争夺,圈地之风蔓延。“挖湖造景”实际上反映的也是对城市稀缺资源的争夺,拥有了土地,再拥有水面,就有了进一步提升土地价值和城市价值的空间,有利于促进城市旅游、招商引资,潜在利益巨大。

  2. “挖湖造景”在相当程度上反映了地方政府强烈的政绩冲动

  客观讲,对城市自身的发展来说,造人工湖确实有不少好处。人工湖可以改善城市局部气候,具有防洪除涝、景观娱乐、美化城市等多种功能,增加城市的灵动和韵味,还可以改善人民群众工作生活环境,为周边居民提供休闲场所;部分运行良好、符合自然生态要求的人工湖也可以在一定程度上改善整体生态环境。通过人工湖建设,显著提高了城市的品位,也往往能得到市民群众的支持,是摆在明处的“政绩”,地方政府主政者普遍有比较大的热情。

  3. “挖湖造景”反映了地方政府在处理局部利益和全局利益、目前利益和长远发展关系上的短视和不足

  虽然挖湖造景对城市自身发展来说有一些利好,但从流域资源环境的整体保护和经济社会长远发展来说,却潜藏诸多隐患。一是挤占耕地影响粮食安全和社会稳定,冲击耕地红线。二是加剧干旱地区的水资源供需矛盾,黄河流域干旱地区降水量小,蒸发量大,人工湖湖面越大、蒸发量和渗漏量随之增大,加剧地区水资源供需矛盾。三是加剧贫困地区的财政负担,建设和运行维护成本都较高,通过PPP模式筹资造湖造景,多个项目投资达数亿元甚至数十亿元,严重超过地方财政承受能力。

  4. 挖湖造景也在相当程度上反映了资源生态领域监管不严的问题

  很多“挖湖造景”项目未办理农用地转用和土地征收审批手续,未落实耕地占补平衡,而且大多通过租赁、流转的方式占用农民集体土地,一旦出现纠纷,将会影响农民长远生计和社会稳定,这也是国家严厉查处“挖湖造景”的主要原因。挖人工湖将黄河水资源圈留在当地,严重影响黄河的生态基流,还有很多人工湖生态环境问题突出,水体置换率低、污染源复杂,造成新的污染,有些人工湖泥沙淤积严重,造成行洪障碍。这些问题长期存在,反映了水资源、水环境、水生态领域存在大量监管不严现象。

  二、黄河流域“挖湖造景”治理思路及相关建议

  (一)国家对“挖湖造景”整治相关文件要求

  2014年8月29日,国家审计署印发《关于加强对奢华浪费建设审计的通知》,要求各级审计机关在审计过程中重点关注八类内容,其中就包括以“改善人居环境”名义挖人工湖现象;要求加大对典型案例的查处力度,狠刹奢华浪费建设之风。

  2020年4月,国家发展和改革委员会、水利部、自然资源部和生态环境部联合印发《关于开展黄河流域“挖湖造景”问题专项检查的通知》。检查范围是黄河流域各县区及相关单位已建、在建、拟建使用黄河水(干流和支流)的人造湖、人造湿地项目等。检查重点为城市建成区水体蓄水量大于等于10万立方米的相关项目。黄河流域各省(自治区)按照通知相关要求,随即自上而下开展了专项检查,重点排查人工湖是不是面子工程、是否违规举债建设,是否对当地生态环境保护带来不利影响,是否脱离地方发展实际增加地方政府隐性债务风险等问题。

  2020年9月10日,国务院印发《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》(国办发明电〔2020〕24号),再一次明确规定严禁违规占用耕地挖湖造景,禁止以湖泊治理为名,擅自占用耕地及永久基本农田挖田造湖、挖湖造景。值得注意的是,该通知并未一刀切全面禁止挖湖造景,对于符合规定且确实需要建设人工湖的情况,规定“确需占用的,应符合国土空间规划,依法办理建设用地审批和规划许可手续。”

  (二)总体治理思路

  第一,对于已建的人工湖,不宜简单填平了事,要具体情况具体分析。处于严重干旱地区甚至沙漠地区的人造景观湖泊,严禁直接引黄河水作为水源,能够置换为再生水源的予以保留,根据湖面蒸发情况和水源供给情况缩小湖面到一定范围,并配合抑制蒸发的工程措施;缺乏稳定再生水水源的则予以取缔。对其他地区或城市的已有人工湖,前期履行手续、合法合规的,可以进行保留,但要求供水水源逐步置换为再生水或其他水源,减少直接引用黄河水;对前期审批手续不全、不合法不合规的项目,要对项目中的违规部分、景观部分和民生需求部分进行一定程度的切割,如果地方确有实际民生需求,应做改造提升并补齐手续,保障民生工程能为民所用,其他的则应取缔填埋,并解决好土地整理、生态复绿等问题。

  第二,对于在建和拟建的人工湖。在建、拟建且合规的项目,应从黄河流域生态保护和高质量发展的角度,综合考虑城市空间规划、用地范围、水面功能需求、土地资源与水资源承载力等因素,提出建设保护人工湖生态环境的规范性要求,原则上要减少对黄河水的引用,主要使用再生水,并采取措施防止水体富营养化。对于在建、拟建但违规的项目,则应立即停止并纠正,占用永久基本农田的项目限期恢复,确实无法恢复的按照有关规定进行补划。

  (三)相关建议

  一是下大力气管好黄河“水袋子”,切实落实水资源最大刚性约束要求,严格相关项目用水审批。把水资源作为黄河流域城市建设发展的前置约束条件,进一步强化生态空间管控,根据地区水资源、水生态、水环境承载能力,合理规划城市规模、水面景观等。严把引黄项目准入关,不折不扣执行水资源论证和取水许可制度,严禁使用饮用水源、地下水建设人工湖。对不符合国家生态环境保护政策要求以及不符合当地水资源条件的“挖湖造景”取水申请,审批机关坚决不予批准,杜绝新增问题工程,坚决遏制脱离实际的“造湖冲动”。

  二是下大力气解决好存量“挖湖造景”问题,切实推动已建人工湖整治。开展专项检查和督促整改行动,强化人工湖项目运行监管,坚决遏止大规模直接利用引黄水,遏止以极低成本轻易拦水引水。推动用水方式由粗放向节约集约转变,管控好各类用水需求,更多探索利用非常规水源或结合灌溉等一水多用,来置换现有人工湖水源。强化全流域水资源统一调度,进一步提高用水成本,用水资源配置手段倒逼人工湖用水的水源置换。做好取缔整改项目的督促落实,妥善解决好河道复原、防洪工程完工等遗留问题。

  三是借助现代科学技术手段加强对“挖湖造景”监控。建立人工湖基础信息平台,利用遥感、空间定位、卫星航片、视频监控、自动监测等科技手段,叠加基本农田、耕地、审批用地数据,精准高效分析“挖湖造景”项目所处的地理位置、建设范围、是否侵占耕地或永久农田等,并对水文、水资源、水环境、水生态、水域空间进行动态检测监控。制作专题图,辅助相关部门对“挖湖造景”问题进行督导检查。

  四是切实加强对人工湖泊水环境水生态监管力度。结合河长制湖长制落实,完善标准规范建设,从管理范围划定、空间管控、清洁保洁、河湖水体质量管理等方面,加强相关监管。对保留的人工湖,要逐步构建正向循环的湖泊生态保护治理系统,通过河-湖-湿地连通,提高水质,使湖泊更好地发挥生态、景观功能。定期开展人工湖健康评价,识别河湖健康状况,结合“一河(湖)一策”方案实施,加快推进示范河湖建设。

  

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